2012年法务工作会议主题研究与发言材料之四

 

    标志着盐业管理与盐业执法纳入法制化、规范化的国务院《盐业管理条例》颁布实施二十多年来，盐业管理部门行使着食盐专营和小工业盐供应管理的行政权力，依法管理盐业市场，随着国家法制化建设进程,《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》相继于1996年和2004年颁布实施，但是国务院《盐业管理条例》没有相应的调整，致使我们江西省的地方性法规与上位法之间存在着差异，上位法在小工业盐管理上较为模糊，没有设置行政许可和行政处罚。

 

    现结合我单位近一年来查处违规经营小工业盐谈几点体会：

 

    所谓“小工业盐”，是指在工业盐的供销中，不能直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其它工业用盐。众所周知以往查处私运、私销工业盐，不法分子一旦发觉被查即抛弃私盐望风而逃，查处过程基本上不会遇到什么阻力。如今查处私运、私销工业盐的情境发生了巨大的变化。首先，从事私运、私销工业盐已不仅仅是单一的自然人，还有公司法人，有的公司法人还持有“经销工业用盐”的营业执照。其次，盐政执法阻力空前增大，受查处者多数表现为负隅顽抗，采取暴力阻挡的情况时有发生。尤其是那些持有“经销工业用盐”营业执照的公司法人，一旦被查处即向各级政府部门上访喊冤，向法院提起行政诉讼状告盐业行政执法。“持有营业执照经销，工业盐却被盐务局没收？”相当一部分的人对此心存疑惑。

 

    上述盐业行政执法环境的变化，让我们在执法中深有感触。执法环境变了，要求我们的盐政执法工作必须与时俱进，必须做到每一件案子事实清楚、证据确凿充分，查处行为程序合法、准确无误，争取政府部门和法院支持时，提出的执法依据完整无缺。

 

    一、认定私运私销工业盐一定要做到事事证据化。

 

    被查的私运、私销工业盐都是不争的客观事实。盐政执法人员最为重要的工作，就是要把私运、私销工业盐这个客观事实用各种证据固定下来，将私运、私销工业盐这个客观事实变为通过证据能够呈现在法官面前的事实即“法律事实”。从接到报案到达现场的第一时间始，就要收集涉案的所有证据，包括现场照片、录音录像、私盐货票、运单、查处达处通知等等。在被查对象不配合、拒绝签收查处通知的情况下，我们认为录像资料能有效地解决被查对象拒签查处送达通知这一行为取证难的问题。

 

    二、查处私运私销工业盐过程一定十分注重程序，要做到执法程序百分之百的合法。

 

    各地法院审理的行政诉讼案件中，有不少执法机关输官司就输在执法程序出了问题，没有严格按照法律设定的步骤操作。一般来说法官（包括律师）接下某件行政诉讼案，首先要审查的，往往就是行政执法的程序是否合法。一旦发现执法程序有瑕疵，执法机关必输无疑。随着国家法制建设的不断完备，对行政执法的程序要求就更加严谨。我们盐政执法也应当符合现行的程序要求。比如，在原先下发的盐政处罚格式化表格中，尚未设置“听证告知”这一步骤。如果我们盐政执法中缺少这一步骤，按照《江西省行政处罚听证程序规定》第二条、第三十条规定：“对非经营活动中公民的违法行为处以５００元以上、法人或者其他组织的违法行为处以５０００元以上的罚款，对经营活动中的违法行为处以２００００元以上的罚款------作出下列行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利----，应当告知而没有告知当事人有权要求听证的-----，作出的行政处罚决定无效”。

 

    此外，谈一点对私盐的控制方式程序问题。1991年轻工业部发布的《盐业行政执法办法》第二十四条虽然有“在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书”的规定。但是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》并没有赋予所有行政机关都有权直接封存、扣押违法物品的明确规定。为稳妥起见，我们在私盐的控制方式程序中，先依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定将私盐作为证据“先行登记保存”，然后在七日内作出“封存、扣押”决定。“封存、扣押”可以解释为对“先行登记保存私盐”的一种处理决定而不是处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“先行登记保存、七日内及时作出处理决定”的规定。

 

    三、关于如何应对持有“经销工业用盐”工商营业执照的公司法人运销私盐案件。

 

    持有“经销工业用盐”营业执照的公司法人运销工业盐被查处，他们往往会向各级政府部门上访喊冤：“我们持有经销工业盐营业执照，盐务局凭什么不允许经营？为什么没收我们的盐？”一些接待部门由于对盐业规定不熟悉，难免产生异议。对此，我们采取的是避实就虚战术，有效地解决了这个问题。避实，就是避开“持有经销工业盐营业执照就有权经营工业盐”这个实，不议论甚至于不否定其“持有经销工业盐营业执照有工业盐经营权”这个现实，这样处理同时也避开了与颁照的工商部门发生正面冲突。就虚，就是猛攻对方不守法经营、违法“擅自”经销工业盐这个软肋。按照《江西省盐业管理实施办法》第十三条的规定，“工业及其他行业用盐，必须向省内盐业批发单位购买并保证专盐专用”。据此规定，任何单位不经江西省盐业管理部门批准在本省辖区运销工业盐都是违法行为。“可以合法经营但必须守法经营”，这一阐述简单明了，哪一级政府部门都会给予肯定和理解。

 

    当然，解决了当务之急，最终还得与工商部门交涉以吊销这些带来后患的经销工业盐营业执照。

 

    四、盐业行政执法处罚的法律依据松散不严谨，执法中已经受到严峻挑战。《江西省盐业行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》的法律效力务必尽快在省高级法院予以解决。

 

    认定“私盐”的直接法律依据是《江西省盐业管理实施办法》第十六条规定。对私盐采取“没收、罚款”的直接法律依据则是2009年江西省政府法制办汇编的《江西省行政处罚自由裁量权执行标准》中《江西省盐业行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第三部分关于违反《江西省盐业管理实施办法》第十六条（即查处“私盐”）的行政处罚细化标准。该“细化标准”分四款规阐明了对私盐没收、罚款的详细规定，具有很强的可操作性。但是，在法庭上面对法官 “《江西省盐业管理实施办法》第十六条的行政处罚细化标准是根据什么法律规定而细化”的拷问，我们的阐述却明显底气不足。因为，《江西省盐业管理实施办法》关于违反第十六条（即查处“私盐”）的行政处罚只是“按国家有关规定处理”。 《盐业管理条例》也未对查处“私盐”行政处罚作明确规定。我们穷尽了当前现行的盐政处罚法规性文件，发现可操作性的“私盐”盐政处罚规定散布在不同的法律性文件中。如：1991年的《盐业行政执法办法》对“私盐”盐政处罚只规定了“没收、五十元人民币以下的罚款”的简易程序，而对查处大的盐业违法案件的只是规定“应予立案”，却没有规定如何处罚。1995年《中国轻工总会盐业管理办公室关于对擅自购进工业用盐处罚请示的复函》规定“工业盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，不执行国家计划、未经盐业行政主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九条的规定进行处罚”适用的对象仅限“工业盐的用户”，而不是直接指向全部私运私销工业盐者。由此看来，盐业行政执法处罚的法律依据确已受到严峻挑战，但是在全国上下高度重视食品安全这个大环境下，我们坚信这个问题一定会得到解决。

 

    盐业行政执法处罚法律风险防范与控制涉及多个方面和层次，我们只是结合查处非法营销工业盐谈上几点切身体会，供兄弟单位参考。